國安會並非打擊恐怖主義的建制，而是在承平時期由首相主持的小圈子篡奪內閣權力，得以軍法接管地方，甚至有權宣布任何地區為「安全地區」。可悲的是，大多數國人看不到政治動蕩的風險，對《國安法》的通過無動於衷。本應對政治風險最敏感的市場更是靜默無聲，股市翌日一點兒動蕩也沒有。如何讓困獸猶鬥的政權臨崖勒馬？民間社會又有哪些脅迫政府的籌碼？這項惡法必須成為砂州選舉的議題，市場也應理解到納吉的「自我政變」已是進行式，看清它可以誘發的政治風險，進而對任何進一步的鎮壓展現出驚恐情緒，不能繼續無聲以對。
（照片來源／Wikipedia）
【文／黃進發】
納吉在國會下議院本年會期強行通過《國家安全理事會法案》（National Security Council Bill 2015，簡稱《國安法》，NSC），對國人而言，或許不過是另一個《安全罪行（特別措施）法令》【Security Offences（Special Measures）Act 2012，SOSMA】，是威權統治的另一反撲。
唯「國家行動理事會」可比肩
然而，仔細檢視法案內容，國安會權力之大、覆蓋之廣， SOSMA或《內部安全法令》（Internal Security Act 1960）都不足以望其項背，歷史上只有納吉乃父拉薩（Abdul Razak）規劃、在1969年緊急狀態下設立的「國家行動理事會」（National Operations Council，上圖）可以比肩。
如此比較並非危言聳聽，而是提醒我們應當思考政體的變更。
馬來西亞從孱弱的自由民主體制過渡變成「選舉性一黨制國家」，關鍵就在 「國家行動理事會」終結議會統治兩年，改寫遊戲規則。
如今納吉醜聞纏身，儘管在野黨互相攻訐，巫統仍然可能因與民意脫節而在第十四屆大選落敗。屆時，國安會會否成為納吉困獸猶鬥、拒絕交出政權的利器？
（照片來源／和訊讀書）
「自我政變」擴權不乏前例
由於馬來西亞軍人沒有幹政的傳統，軍中高層與巫統關係密切，許多人傾向認為政變是不可能的。然而，事實上，軍頭奪權不是政變的唯一形式。軍人可以積極地成為發動政變者的馬前卒，也可以消極地「嚴守中立」讓政變成功。
政變的意義是通過不正當手段，改變取得和使用權力的遊戲規則，其發動者不必是外人，甚至可以是當權者本身。這種發動擴權的政變就是「自我政變」（self coup），例如：1915年中國總統袁世凱稱帝、1972年菲律賓總統馬可斯以打擊共產黨和穆斯林叛軍為名宣布軍法統治、解散國會、壓制媒體和民權。1992年秘魯總統藤森以整頓民主為名，在軍人撐腰下解散議會、褫奪民權等。1948年中華民國721名國大代表通過《動員戡亂時期臨時條款》，讓行政權不受原有憲法條款限制，成為蔣介石實行獨裁統治的法源，也可視為國民黨的自我政變。
1969年「國家行動理事會」成立時，從實質被罷黜的首相東姑阿都拉曼（Tunku Abdul Rahman）的角度來看，亦可視為「宮廷政變」；從執政黨的角度來看，其實就是「自我政變」，讓在1969年流失大量馬來選票的巫統能得以通過《新經濟政策》（New Economy Policy）圈綁馬來選民振衰中興。
國安會將如何影響馬來西亞的政治體制？至少亟需注意三大危險。
（照片來源／The Malaysian Insider）
危險一：國安會篡奪內閣權力
首先，國安會篡奪了內閣主管國家安全的權力。《國安法》第三條闡明：「該理事會將是考慮國家安全事務的政府中樞機關（Government’s Central Authority）。第四條進一步列明，舉凡「主權、領土完整、國防、社會政治穩定、經濟穩定、策略性資源、國民團結與其它關係國家安全的利益」，政策與策略性措施的制定，乃至其執行的協調工作，都變成國安會的功能。
這些功能目前屬於那個機構？內閣。
《聯邦憲法》第三十九條闡明，國家的行政權力由最高元首、內閣或其所指定部長、或國會立法所授權其他人士執行。然而，根據第四十條，元首除了在遴選首相與批準與否首相要求提前解散議會的要求可以自主行事，其他權力都必須按照內閣勸告行事；因此，實質上內閣其實掌握最高權力，而內閣必須向國會負責。
篡奪內閣權力的國安會是包括哪些人？《國安法》第六條列明八名成員：首相為主席、副首相為副主席（主席缺席時代行權力）、國防部長、內政部長、傳播與多媒體部長、政府首席秘書（公務員總管）、國防部隊首長、國家總警長。
或許有人會問，就算權力留在內閣手中，又有什麽分別？有兩點分別：一、內閣還有其他部長，國安會首相之外只有四位部長； 二、國安會另外有公務員、軍隊和警察首腦。
從體制上來看，舉凡安全事務的權力，不再由民選政府掌管，而由首相與親信部長和非民選的吏、軍、警三大國家機關首腦共管。由於國安會的法定人數是五人（第八條），理論上，首相、三大機關首腦加上一名部長就可以掌管安全事務上的一切權力。
這並非什麽打擊恐怖主義的建制，而是在承平時期由首相主持的小圈子篡奪內閣權力！
（照片來源／The Malaysian Insider／Reuters／Jorge Silva）
危險二：國安會能以軍法接管地方
第二，國安會可以宣布任何地區為「安全地區」（security area）（第十八條），以軍法統治取代文官政府。
國安會可以「在國家安全的利益下」對「安全地區」內的「政府機構」（Government Entities）發出「行政命令」（Executive Order）（第十九條）。而「政府機構」包括「任何聯邦與州政府的部會、局、官署、機構、主管機關、委員會（Commission和Committee）、董事部或理事會，不管有無明文立法成立」（第二條）。
首相本人可以制定條例（regulations），以在「安全地區」內控制交通工具的移動、禁止任何行為、征用產業與資源、銷毀建築物等。違令者可判最高罰款10萬元，監禁5年或兩者兼施（第42條）。
每一個「安全地區」派設一位「行動總管」（Director of Operations） （第20條）。這位總管可以調度軍警人員、可以成立委員會以協助他執行任務、可以對地區內的「政府機構」發布指令 （directive）。
值得註意的是，執行國安會秘書職務的「總監」（Director General），必須是由政府首席秘書推薦的「公共官員」（public officer），「助理總監」也必須是「公共官員」，狀似在全國階層保留文官指揮（第十五條）。地方層級的「行動總管」卻沒有這個資格限制，加上調度軍警人員的任務，極可能由軍警高官出任。
全盤觀之，「安全地區」或許將等同以軍事管制區來接替州和地方政府。
危險三：「安全地區」無人權保障
國安會在「安全地區」的無節制權力可能使人權完全失去保障。行動總管可以排除（exclude）、驅空（evacuate）和重新安置（resettle）人員（第二十二條）、實施戒嚴（第二十三條）、控制行動自由與道路等（第二十四條）、暫時接管土地、建築物或可移動財物（第三十條）、徵用資源（第第三十一條）和下令摧毀無人居住的建築物（第三十三條）。而軍警人員則可以毋需傳票下逮捕個人（第二十五條）、毋需傳票下搜查場所和繳獲物事（第二十六條）、搜查危險物品（第二十七、二十八條）、接管交通工具、船與飛機等（第二十九條）和使用「必須和合理」的武力（第34條）。而推事則可使用適當武力（第三十四條）、豁免殉職軍警人員或被害者的驗屍需要（第三十五條）。
第三十四條第二節b的說明令人不寒而栗：「對一個人使用的（合理與適當）的武力，不應使該人員受到的侮辱，甚於在相關情境下合理和必要者【greater indignity than is reasonable and necessary in the circumstances】」。這根本就是刑求的通行證！
第38條更禁止任何人就國安會成員、其屬下任何委員會或理事會成員、行動主管、任何軍警成員、任何政府機構成員，就他們在信實境況下（in good faith） 的行為、疏忽、缺失、遺漏，起訴他們。不必承擔法律後果，國安會及其人員會不濫用權力嗎？
（照片來源／MalaysiaKini）
與《國家行動理事會》之異同
國安會和國家行動理事會有何異同？
最大的共同點就是兩者權力的施展都終結了文官統治，也把權力集中在中央。前者宣布任何地區為「安全地區」，就等如宣布軍事接管地方。後者成立前數日由東姑阿都拉曼援引《聯邦憲法》第一百五十條第四節發布政令，指示各州議會不得在最高元首指定日期前召開，確保緊急狀態權力的正當性不會受到州層級的挑戰。
其他共同點包括，兩者都允許在緊急狀態下／安全地區內壓縮對人權的保障，包括允許無傳票逮捕。（《國安法》第二十五條，《1969年緊急（公共程序與罪案防範）5號法令》【Emergency （Public Order and Prevention of Crime） Ordinance，No 5, 1969）】
此外，兩者都豁免殉職軍警或被軍警殺死者的驗屍需要，阻止真相浮現。（《國安法》第三十五條，《1969年關鍵（屍體處置與豁免驗屍）條例》【Essential （Disposal of Dead Bodies and Dispensation of Inquests and Death Inquiries） Regulations 1969）】。《國安會法案》第38條的免責條款，與《1969年緊急（關鍵權力）1號法令》【Emergency (Essential Powers) Ordinance No 1, 1969】（先於「國家行動理事會」的設立）的第五條相似，反映了當權者的心虛，也暗示當權者在使用權力時恐怕不會節制。
最大的差異是國家行動理事會是《1969年緊急（關鍵權力）2號法令》【Emergency （Essential Powers） Ordinance No 2, 1969】下設立的，是513暴亂的結果。這個非常態機關雖在掌權兩年內改造政經體制，但在恢復議會統治後旋即解散。國安會卻是一個常態機關，至少每三個月必須開一次會（第七條）。
國家行動理事會的體制是以「行動總監」（Director of Operations） 為中心，然後由他委任其他人組成理事會來輔助，所篡奪的是首相權力，「宮廷政變」因人設事的色彩明顯。國安會則以首相為首，外加四名部長和吏軍警三首腦的安全小內閣，所篡奪的是內閣權力。
1969年緊急狀態下，內政部長和各級警察都有權力扣留個人，時限因位階而已，從警長（inspector）的24小時到內長的兩年。國安會沒有這項權力，一方面是政府其實可以援引SOSMA，另一方面社會經已進步，即使在SOSMA下的無審訊扣留時期也縮短了。
（照片來源／AsiaOne／AP）
國安會能否取消選舉？
國安會對馬來西亞民主威脅的最大疑慮是：它能否全國性或局部取消第十四屆大選？或阻止選舉委員會公布選舉結果？
從《國安法》第2二條的文字去解讀，國安會可以在「安全地區」號令（第十九條）的「政府機構」肯定包括選舉委員會。因此，如果納吉獲悉選舉失利，完全有權力宣布在野黨獲勝地區為「安全地區」，拒絕交出權力。萬一情勢果真如此發展，馬來西亞必然雞飛狗跳，人才與資本急速外流，恐怕難以複元。
可悲的是，大多數國人看不到政治動蕩的風險，對《國安法》的通過無動於衷。本應對政治風險最敏感的市場更是靜默無聲，股市翌日一點兒動蕩也沒有。
我們要如何避免這種災難性局面，讓困獸猶鬥的政權臨崖勒馬？民間社會又有哪些脅迫政府的籌碼？
在2008年政治海嘯後，國陣曾經害怕集會和補選（作為中期選舉）失利，擔心兩者產生雪球效應，讓反執政黨的民意跨過50%的門檻，終至丟失政權。
在2013年第十三屆大選——因為2003／2005年選區劃分之功——選票不過半但是議席依然過半後，巫統在恐慌之餘也有恃無恐，相信只要在野黨的得票率無法壓倒性過半，政權就還保得住。而要阻止在野黨取得明確多數選票，最有效的方法就是操弄族群與宗教課題。
因為這個形勢，當馬來人出席率不高的「凈選盟4」（BERSIH 4）大集會無法激反巫統議員或基層，四面楚歌的納吉就更加冒進走偏鋒，一方面煽動馬來人對華人的恐懼，一方面打宗教牌拉攏伊斯蘭黨，接著大力打壓異議、避免不滿的民意跨越族群藩籬合流。
下一屆大選，在野黨若要執政，必須大勝，才有可能瓦解輸家負隅頑抗、鋌而走險的想法，讓國安會就算運作也不敢造成破壞。這需要的不只是一對一的選戰協調，社會更需要在解除土著主義和超越伊斯蘭化這兩項議題上建立跨族群的共識，作為政黨輪替的堅實基礎。
眼前，我們能怎麽抗爭呢？恐怕只有兩條路：選票和鈔票。
國安會必須成為2016年砂拉越州選（眼前的唯一中期選舉）的議題，讓砂州國陣吃一點苦頭來展現民意。砂州人民必須理解到，如果主張自主的聲浪太高，砂拉越絕對有可能變成「安全地區」。再來，市場必須理解到納吉的「自我政變」已經是進行式，看清它可以誘發的政治風險，進而對任何進一步的鎮壓展現出驚恐情緒，不能繼續無聲以對。
 黃進發 |
馬來西亞霹靂州金寶人，英國艾塞克斯大學政治學博士，活躍於非政府組織，著有《草昧十年》（燧人氏，2002），自 2012 年於檳城研究院（Penang Institute）任研究員，專攻選舉制度與聯邦制，並汲汲於探索多元文化主義能否與平等公民權利共存的國族重建問題。 |
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