整個選區重劃的權力嚴重傾斜，讓任何政黨一旦掌握聯邦國會半數而執政就能爲所欲爲。然而，在野黨、公民社會與個別公民是不是就束手無策呢？爲何選委會能爲所欲爲呢？最主要的原因，恐怕是大部分公衆不懂得有效利用陳情機制。
【文／黃進發】
1.選區劃分：政治社群的界定
選區重劃長久以來被視爲是政黨之間的事，一般人關心的只是此事對選舉結果的影響，極少從根本上理解與關注其本質。
選區劃分進程有兩部分，其一爲「選區分配」（apportionment），用白話來說，就是「你和多少人分享一位議員？」；其二爲「選區劃界」（districting），用白話來說，就是「你和誰分享一位議員」。簡單地說，選區就是代議民主制里官方所指定的、地理意義上的政治社區 (political community)，而各社區所選出的代表就組成政治體的代議機構。選區越接近選民生活中、意識里的政治社區，代議民主就越有機，越不機械化。推到極端，如果官方劃分的選區與選民心里的政治社區完全沒有交集，代議民主就完全機械化，把公民簡化成選民册上的數目。
對應上述兩個進程，選區劃分産生的問題有兩類：一，選區如果大小有別，以選民多寡來圖利特定政黨或候選人，問題就叫做「選區劃分不均」（malapportionment）；選區邊界如果徇私，以選民結構來圖利特定政黨或候選人，問題就叫做「選區劃界不公」（gerrymandering）。
Gerrymandering 比較形象化，不管在國內外，往往變成選區重劃徇私舞弊的代名詞。在馬來西亞，一般人埋怨城市選區遠大於鄉下選區，說的其實是「選區劃分不均」，用的字眼却往往是「選區劃界不公」。
「選區劃分不均」和「選區劃界不公」，在運作上雖然往往携手並行，在理論上完全可以分開。以圖一爲例，藍紅選民對比爲56：44，如果只有兩席，並以東西爲界平均劃分，則藍紅各贏一席，藍黨稍微吃虧，紅黨稍占便宜，但這是議席分配的最公平可能。如果把8名藍黨選民從X選區轉入Y選區，而Y選區再從 X選區接受8名紅党選民，那麽在這「東北——西南」新邊界下，藍黨將橫掃100%議席，雖然整體選票只有56%。這就是「選區劃界不公」的威力。
圖一：選區劃分前，藍紅各贏一席；選區劃分後，藍黨橫掃兩席。
選區劃界不公的危險，更在於它難以鑒定。「選區劃分不均」的問題，可以用數學鑒定：乖離各選區的平均數目越大，問題就越嚴重。相較之下，「選區劃界不公」却缺乏客觀準繩：什麽是公正、自然、合理的邊界？什麽不是？這當中沒有絕對的答案。在美國，「選區劃界不公」因而幾乎是一個行業，服務於兩大政黨，上游有民調、統計、地理方面的學者專家幫政黨劃出可制敵於死地的夢想邊界，下游有律師準備打官司挑戰或維護重劃方案。
2.選區劃分程序：爲何選委會可以爲所欲爲？
在馬來西亞，選區劃分的法源是「聯邦憲法」的第113、116、117條與第13附表。
第113條說明選區重劃的時限等基本事項：如果選區沒有增加，則重劃只能在每8年後舉行；一旦開始，重劃工作必須在兩年內完成，否則整個程序告終，必須重新開始。第116與第117條闡明：國會與州議會選區必須是單席次。
第13附表只有短短12個條目，幾乎可以用一張A4紙打印完畢。第一部分說明選區重劃的原則，第2項列出四個具體原則：
一、國會選區不得跨越州邊界，州選區不應跨越國會選區邊界。
二、必須考慮到方便選民登記與投票的行政設施。
三、一個州內的選區人數必須大致相同，除非考慮到鄉下選區在接觸選民上有較大的難處，並且有其他方面上的劣勢，因而基於幅員考量而對這些選區從寬處理。
四、必須考慮到選區變更所造成的不便以及地方紐帶的維繫。
第二部分則說明選區劃分的程序（參見圖二）。重點如下：
一、全國只有一套選區劃分程序與建議，國州議席都涵蓋在內。
二、這個程序的前半段，始於選委會知會首相與國會下議院議長，終於選委會向首相提呈報告。
• 由選委會主導，但利害關係方(stakeholders) 還有州政府、地方政府和任何100位或更多受影響的選民，他們都可以在選委會的選區劃分建議公布後30天內提出抗議，而如果這些建議符合條件，則選委會必須召開聽證會（inquiry）聆聽公衆陳情。如果選委會因而變更原來建議，這些新的更動還必須展開多一輪的公布—抗議—聽證程序。
• 各方做法都受制於第13附表第一部分，有尋求司法審核（judicial review）的空間。
三、這個程序的後半段，始於首相向國會提呈選委會的報告和國會政令（Parliamentary Order）草案，終於最高元首頒布國會政令，進而使選區重劃建議生效。
• 表面上由國會主導，國會對國會政令草案的表决，不受憲法明言規範，礙於三權分立原則，司法審核空間恐怕不大。
• 實際上由首相主導，因爲國會政令由他提出，可以讓他修改選委會報告里的建議，而國會通過草案只需要下議院一般議員支持即可通過。异言之，任何能够達半執政的政黨都可以獨力通過選區劃分方案。
• 儘管州選區也受影響，州政府在這階段並沒有現成的介入途徑。
整個選區重劃的權力嚴重傾斜，讓任何政黨一旦掌握聯邦國會半數而執政就能爲所欲爲，「贏者全拿」的本質昭然若揭。
然而，在野黨、公民社會與個別公民是不是就束手無策呢？其實不然。
在過去，首相所提呈的國會政令草案從未更動選委會報告中的任何建議，因爲選委會的報告非常有利於執政黨，不勞首相本人出手。那麽，爲什麽選委會可以爲所欲爲呢？最主要的原因恐怕是大部分公衆不懂得有效利用前半段的陳情機制。以2003年半島而言，在選委會第一次展示「選區劃分建議」時，平均每個選區只有1.72宗抗議，而符合條件讓選委會必須召開聽證會才有一半，達0.86宗。（參見表一）
表一：2003-2005年間州政府、地方政府與受影響選民對選區劃分方案所提呈抗議的種類分析
 黃進發 |
馬來西亞霹靂州金寶人，英國艾塞克斯大學政治學博士，活躍於非政府組織，著有《草昧十年》（燧人氏，2002），自 2012 年於檳城研究院（Penang Institute）任研究員，專攻選舉制度與聯邦制，並汲汲於探索多元文化主義能否與平等公民權利共存的國族重建問題。 |
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