沙巴的雙重分權，必須和聯邦國會改革一起配套進行。大多數的婆羅洲政治人物要求國會的三分一代表權（沙巴＋砂拉越），以在聯邦層次上擁有討價還價的籌碼；殊不知這樣的過度代表，反讓這些政客擁有個人討價還價的籌碼。而且，廣大的沙巴鄉區腹地，低落的社會經濟水平，造成選民高度依賴恩庇政治，致使政黨輪替的門檻過高，容易讓在朝者繼續買票、繼續濫權。我們需要更宏觀全局的思考，不只是糾正不平衡的聯邦和州的權力結構，同時改革上議院捍衛州權益，更需要州權力的全新設計——一個擁有省政府在其下的邦政府。更多的權力制衡，才能遏制任何層次的權力集中。
【文／陳泓縑】
這裡倡議的制度改革，稱為「雙重分權」。首先，是聯邦和州級層次的分權，州要擁有更大的權力。其次，州級和地方政府層次的地方分權，我們需要賦權更多的民選省級政府。
一、聯邦和州級的分權
為了重新彰顯平等夥伴的精神，目前沙巴和砂拉越的「州」地位，應該升級為擁有更大權力的「邦」。民選的邦議會的議員，可以稱為區域國會議員（Regional Member of Parliament）。
邦需要擁有哪個領域更大的權力？其實沙巴民聯在第13屆大選推介的競選宣言就提到，要求聯邦歸還教育、醫療、交通的權力於沙巴州。另外，沙巴理應自行決定港務事宜（為了回應聯邦的海運政策）、水電設施（為了自行解決長久以來冤魂不散的停電、停水問題）、移民和保安事宜（能夠自行解決糾纏已久的非法移民課題）。
外來移民入籍沙巴的申請，應該由升級後的「邦」政府控管，無論那是派發沙巴身份證或重發身份證來合法化或管理非法移民。至於聯邦境內其他州屬的國民要入境沙巴，就不能只是歸「邦」政府管轄，而必須由聯邦和「邦」共同管轄，以避免「邦」政府濫用權力。目前的移民管制一無是處，外國人容易成為「即時公民」，而那些「危險」的在野黨領袖如士布爹國會議員郭素沁卻被禁止入境沙巴。
在分權的建議下，國防與保安理應成為聯邦和「邦」共同管轄，而不是由聯邦獨管。目前的軍警分布，半島和東馬的分配，是不平衡的70：30。這是冷戰結構下的結果，當年共產是聯邦最大的武裝威脅。近期接連三年，沙巴東海岸年年出事，不管是蘇祿軍武裝入侵或海島、岸邊的越境擄人案都層出不窮。東西馬的軍警分布應該更平衡，以應付國家此時最大的武裝威脅。另外，婆羅洲化（本土化）軍警是有效保疆衛土的方法。
如果「邦」政府需要增加這麽多事權範圍，那有足夠的財源維持嗎？有。目前的沙巴每年預算，大概介於馬幣30億至40億元之間，如果爭取到額外的15%石油開采稅，能夠提供給「邦」政府另外的30億。在《聯邦憲法》的第十附表，沙巴有權利獲得五分之二或40%的州凈利。粗略來說，內陸稅收局每年從沙巴收到馬幣40億元（2013年的數據）的所得稅，海關則預測2015年4月開始征收的消費稅，每年可在沙巴征得馬幣12億元。如此算來，「邦」政府能輕易獲得馬幣80億元的收入。
也就是說，聯邦和邦之間要如何分賬，是政治角力的結果，完全可以談判。聯邦層次的改朝換代，必須伴隨有意義的制度改革。財政分權，是必須提上議事日程的大課題。
（照片來源／The Malaysian Insider／Najjua Zulkefli）
二、邦和省之間的分權
在分權的新設計裡，邦政府之下必須同時具有民選、賦權、問責的省級政府，成為次區域（Sub-regional）的權力中心，來避免權力高度集中在首長一人之手。新的省級政府的權力主要彰顯在土地和森林、土著習俗法、文化和語文與工程（可和邦政府共管）。
地方分權能夠減少首府對地方的邊緣化、聯邦政策的異化、以及分離的動機。一個「聯邦化」的沙巴，能夠避免擁有分離主義傾向的民粹領袖崛起，如1960年代的慕斯達法哈倫（Mustapha Harun）。更多的民選省長有機會成為地方諸侯，在權力上能夠平衡邦的首長。
其實，這不只是權力制衡的設計，沙巴歷史上也曾設立省級政府。回溯歷史，沙巴整個區域本來隸屬於兩個蘇丹王國。1877年12月29日，汶萊蘇丹將西海岸簽署給了殖民者；1878年1月22日，蘇祿蘇丹則將東海岸租借給了殖民者。沙巴也經歷過三次遷都，從1882年定都古達，1883年遷都山打根，以及1946年後到目前的傑斯頓，現為亞庇。英國殖民的日子里，山打根參政司（省長Divisional Head 被稱為參政司Resident）就曾寫信給霹靂州參政司，討論移民政策呢！
更多的歷史探索，能夠啟發我們。獨立前的沙巴政黨的誕生，其省級屬性相對重要。例如，卡達山人統一機構（United National Kadazan Organisation，UNKO）是西海岸（Penampang）的卡達山族政黨，而巴索摩摩根黨（Pasok Momogun）則是內陸根地咬（Keningau）的杜順（Dusun）／ 毛律（Murut）族政黨。這兩個政黨隨後在1964年合並成為一個州級政黨，就是沙巴民統黨（Pasok Momogun Kadazan Organisation，UPKO）。
獨立前的沙巴華人政治，也相當有趣。1962年，亞庇和山打根的華商各自成立政黨——陳彼得的北婆羅洲民主黨以及丘錫洲的統一黨。之後這兩黨才合並成為北婆羅洲國民黨。
（照片來源／The Malaysian Insider／Hasnoor Hussain）
未來的出路：用分權制衡權力集中
上述的沙巴雙重分權，必須和聯邦國會改革一起配套進行。大多數的婆羅洲政治人物要求國會的三分一代表權（沙巴＋砂拉越），以在聯邦層次上擁有討價還價的籌碼；殊不知這樣的過度代表，反讓這些政客擁有個人討價還價的籌碼。而且，廣大的沙巴鄉區腹地，低落的社會經濟水平，造成選民高度依賴恩庇政治，致使政黨輪替的門檻過高，容易讓在朝者繼續買票、繼續濫權。
其實，新加坡退出馬來西亞聯邦後，沙巴和砂拉越在國會的百分比從來沒有被稀釋。1963年，16名沙巴國會議員加上24名砂拉越國會議員，占總數159名的全國國會議員的 25.16%。2008年後，222名全國國會議員中，有25名沙巴、1名納閩、31名砂拉越的國會議員也是 25.6%左右。
真正的解套，不是爭論國會下議院要多少東馬的百分比，而是上議院的改革。上議院必須民選，也必須代表州的權益；下議院則更多反映「一人一票，票票等值」的原則，更多以人口為選區劃分的考量。維持三分一的東馬代表在上議院，就能阻擋任何不利於婆羅洲的法案被通過，例如伊斯蘭刑事法。
當吉蘭丹州政府強推伊斯蘭刑事法時，回顧過去展望未來可說是正合時宜。我們需要更宏觀全局的思考，不只是糾正不平衡的聯邦和州的權力結構，同時改革上議院捍衛州權益，更需要州權力的全新設計——一個擁有省政府在其下的邦政府。更多的權力制衡，才能遏制任何層次的權力集中。
（完）
（原刊於馬來西亞《當代評論》2015年第8期，感謝慨允授權轉載。文中小標題和配圖為本刊所加。）
 陳泓縑 |
馬來西亞沙巴斯里丹絨區州議員，民主行動黨黨校校長。 |
本文內容係作者個人觀點，不代表燧火評論立場。
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