香港的經濟體系仍然有其優勝之處，如何果決作出調整，把握上述機遇，則考驗著財金官員，也值得社會各界思考。降低政府對土地收入的嚴重依賴，可謂現階段稅制改革的中期目標。公共財政與賣地政策循序漸進地改革，必屬連動之舉；香港政府開發土地及相關人口政策，亦須注入新思維。香港當如何調整人口結構，以應對區內外競爭者？城市開發計劃又要如何配合？新人才、新土地可供發展的產業、技術為何？香港公務人員，又如何應對北京主導的「一帶一路」、亞洲基礎建設投資銀行，以及以美國為核心的「TPP」？
（照片來源／Property Station）
【文／許楨】
香港行政長官施政報告，以及財政預算的制定正在展開。面向公眾及專業團體的諮詢工作，亦在進行當中。以下是「香港智明研究所」向香港財政司提出的分析和建議；透過比較香港及全球中、小型經濟體，尤其是城市經濟體過去十餘年的發展經驗，我們得到初步認知，對香港及鄰近地區或有啟迪作用之餘；亦希望成為剖析社會矛盾，並且予以解決的參考。
首先，殖民時代的理財傳統，被八零年代末頒布的《香港基本法》固化成文，而《基本法》在香港具有憲政地位。然而，無論相對後進國家，還是成熟、先進的經濟體，香港都屬於極少數長年堅守「財政盈餘」原則之地。
在董建華特首任內，梁錦松執掌財政司的數年間，香港以僅僅維持數年的「赤字財政」，作為應對九零年代末亞洲金融風暴之法。除此以外，香港政府預算、土地基金，以及由金融管理局掌控的外匯基金，不但長期以保持盈餘為目標，而且每年結餘，往往大幅超逾預估金額。形成稅收持續比開支多，而結餘又比預算多的特殊「盈餘現象」。
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非收益公共投資嚴重不足
直至現屆特首就任，才逐步摒棄庫房滿溢，又不論貧富向市民平均發放現金的迎合民粹之舉，恢復公共財政的尊嚴與理性。港府「盈餘原則」所造成的政策導向與結果，或許為區內外稅賦不足、社會資源有限的政府和民眾所艷羨。然而，香港庫房持續累積儲備，卻同時面對資金長期閒置，政府及公營機構投資收益滯後，非收益性公共投資嚴重不足的惡性循環。
長遠而言，上述理財慣性思維與行政措施，不只影響香港市民總體生活水平，未能平衡市場基制調配資源之不足，更會危及社會及個人競爭力之提升，難以全面發揮港人、港地之既有優勢。事實上，在過去十年，新加坡在既有高水平之上，再現高速經濟發展；此即為新國政府，既謹慎又進取的「赤字預算」直接成果。
筆者以為，按《基本法》所定，香港必須以「理入為出」為原則，保守處理公共財政安排，並不必然等於絕對拒斥「赤字財政」。溫和、可控，可堪預示的「赤字預算」，不但不會為社會造成長久負擔，更讓政府和公眾，在經濟轉型過程中，掌握更多資源、推動發展。
在操作層面，「赤字預算」並不必然以大幅增稅、擴大政府開銷為手段。結構性減稅，亦屬慣常且有效手段之一。一方面，在既有體制下，香港政府應逐步增加教育、醫療及養老開支，以適應社會新訴求。另一方面，以維持自殖民時代以降的簡單、透明稅制為原則，有序提升利得稅、薪俸稅的最高稅率、個人及家庭免稅額。
稅改因應新時代新經濟
以此為前提，不同利潤和收入水平的個體之間，可劃分為更多、更精密的稅階。上述調整，既在固有稅制內進行，亦有效適應進入廿一世紀全球經濟一體化以來，像香港一類的國際金融中心，貧富問題更趨嚴重、企業及個人收入極端集中的現象。
作為高舉「經濟自由主義」的弗利民（Milton Friedman）「愛土」，香港固然不宜鼓吹「福利主義」、「平均主義」和「仇富心理」。然而，一成不變的稅制，亦不可能切合社會期望和民眾所需，進而落後於新時代新經濟。相反，讓政府收入和公共開銷，更合理、平均地由不同收入的經濟單元所承受，更有利於中、小型企業及專業自顧人士發揮所長、創造新收入、新營商模式。
進而維持香港的經濟活力，以及抵禦環球經貿系統性危機的潛在能力；無可否認，在一九九零年代末亞洲金融風暴當中，大中華經濟體—中、港、臺，就以大量中、小型企業為主體的經濟結構，靈活地應對危機。在失業率、企業倒閉率方面，都遠比以財閥為經濟引擎的日、韓，更經得起考驗。更重要者，對香港而言，允許「赤字預算」出現，讓超大型企業，以及極高收入從業員，按更合理比例承擔社會責任，其實是為了讓「賣地收入」退場創造條件。
簡略而言，在過去三十年間，香港公共財政由企業利得稅、個人薪俸稅，以及賣地收入購成。三項收入大體各自維持在賦稅總額三、四成之間。而「賣地收入」主要由住宅出售，以及地產商營運商場、辦公室，以及各類出租設施而來；總體而言，中等收入、擁有自住物業的小家庭，成為「地價」的主要來源。
（照片來源／South China Mourning Post／Edward Wong）
扭曲稅制局限公共開支來源
就此而言，人數和收入並不佔絕對優勢的中產階級，實質上替代了高收入企業、人士的角色，成為政府收入、社會福利主要來源。「土地財政」造成稅制扭曲，既帶來中等收入小家庭的沉重負擔；個人努力及經濟產出，難以帶來對等的可支配收入和生活素質。同時，過度依賴「土地收入」，也造成公共開支來源的局限，致使福利制度和社會安全網不符普羅大眾所需，中產及基層矛盾因而益發難解。
降低香港政府對土地收入的嚴重依賴，可謂現階段稅制改革的中期目標。公共財政與賣地政策循序漸進地改革，必屬連動之舉；香港政府開發土地及相關人口政策，亦須注入新思維。香港當如何調整人口結構，以應對區內外競爭者？城市開發計劃又要如何配合？新人才、新土地可供發展的產業、技術為何？香港公務人員，又如何應對北京主導的「一帶一路」、亞洲基礎建設投資銀行，以及以美國為核心的「TPP」（Trans-Pacific Partnership Agreement，跨太平洋伙伴關係協定）？
香港的經濟體系仍然有其優勝之處，如何果決作出調整，把握上述機遇，則考驗著財金官員，也值得社會各界思考。未來，筆者將從人力資源、城市設計、土地開發、產業政策及政府職能五方面，繼續探討香港的未來，以及區內大小經濟體各式互動的可能。
 許楨 |
倫敦政經學院碩士、香港大學亞洲研究中心博士。香港智明研究所創辦人，研究範圍包括：東亞安全及外交形勢、臺港政黨政治與選舉文化、亞太城市網絡及經濟發展；時政、文化評論及節目製作，見諸兩岸三地及歐美媒體。 |
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