行政權主導的預算案，來到國會，如何受到立法權的監督與質詢，或者說，議員如何「參與立法」，是內閣制如何彰顯民意的重要組成部分。一項《撥款法案》在二讀階段開始後，只給予首批朝野國會議員兩天時間、第二批議員三天時間、第三批議員四天時間、第四批議員五天時間，就必須準備好有素質地參與立法，如此制度設計，能够有效傳達民意與保障立法權有效監督行政權嗎？
【文／王維興】
提呈與審查國家財政預算案，是國會一年一度的盛事。儘管馬來西亞國營電視臺平日只是直播早上國會質詢時段的首半個小時，而且是選擇性播出，遇上在野黨國會議員進行質詢時，就轉播其他畫面。但每季國會第三次會議的第一個星期五，國營電視臺從下午時分，就開始報導有關預算案與國會當天的動態；這項安排，就是等待下午4時，直播財政部長兼首相納吉公布預算案的時段。
今年10月10日星期五，是馬來西亞國會的「預算案正日」（Budget Day）。從各行各業到一般民眾，或多或少期待到時有利己的新措施出爐。
所謂正日，既是預算案公布的大日子。依照國會今年設定的議事程序，預算案是在正日的前三天，在國會下議院進行一讀。一讀只是法案名詞的宣讀，而重要的議事程序却要在二讀才開始。二讀的第一天就是預算案正日。
預算案的議會術語稱爲《撥款法案》（Supply Bill）。今年10月7日，所謂一讀，即《2015年撥款法案》這個法律詞彙的宣讀，僅此而已。在這階段，國會議員仍未取得預算案報告，在野議員自然是無法事先取得預算案報告。至於在朝議員，若真的「有人在朝好辦事」，事先取得預算案報告，又將報告外泄，那可是違反《1972年官方機密法令》。這並不在國會議員享有的議會特權保障之內。
這也是《撥款法案》和一般法案的不同之處。一般法案在一讀當天，衆議員已經取得法案文本，準備在二讀階段「參與立法」。但是《撥款法案》的議事程序，卻是二讀階段的第一天（即預算案正日），議員們才能取得預算案文本，並在國會《議會常規》設定的不少過兩日的天數後，「參與立法」。
二讀階段的第一天，衆議員將取得至少五份重要的官方文件。第一份文件由財長現場宣讀，公布預算案內容。這也是國人朗朗上口的「預算案」（Budget Speech），它基本上包含一國政府下一年度的重大施政措施，也說明執政者下年度的施政方向。
然而，並非所有政策的變化都涵蓋在這份由財長宣讀的「預算案」里。比如2013年宣讀的「預算案」，就未說明政府减少白糖補貼的詳情，卻將相關新措施隱藏在另一份官方文件。
財長宣讀的「預算案」，是五份重要官方文件的第一份，即預算案演詞（或曰財長演詞）。第二份，是所有文件當中最厚的一本，是名符其實的下年度的預算案報告，包括內閣各部門的撥款與項目。第三份，是關心經濟走勢者等著出爐的本年與來年的國家經濟報告，是對過去與當下國家經濟概况的分析，以及對未來的展望。第四份，是下一年度聯邦政府收入來源的預測以及相關細節。第五份，是上一年度聯邦政府的實際財務報告。
媒體通常忽略第四份與第五份報告。囿於時間限制，議員們一般冷待這兩份報告。在10月10日預算案正日當天，取得報告後，接著就是10月11日和12日（星期六、日）。對！就是在這兩天，所有議員當中的第一批朝野國會議員，特別是國會在野黨領袖，必須完成閱讀五份厚重的報告，分析並擬定辯論草稿，研究可以支撑辯論內容的題材與數據，再完成辯論演詞。10月13日星期一早上11時半的質詢時段過後，馬上進入二讀階段的第二天，開始辯論環節。
這個辯論環節將從10月13日進行至10月30日，接著內閣成員將針對本身部門排序，從11月3日至6日，逐一回應議員辯論時提出的各類質詢、批評與看法。這個辯論環節與內閣成員的回應，屬於政策階段的辯論時段。
完成政策階段的辯論時段之後，一項《撥款法案》並未進入三讀階段。因爲在三讀之前，它必須先經歷委員會階段的辯論時段。《2015年撥款法案》的委員會階段，將從11月10日進行至11月25日。
本文旨在介紹《撥款法案》的議事程序。這份預算案從提呈國會那一刻起，重點不只是在預算案正日，也不只在預算案演詞，更加不只是在媒體報導的焦點。整個議事程序在制度設計上的優缺點，將影響國會議員扮演的「參與立法」的角色。
行政權主導的預算案，來到國會，如何受到立法權的監督與質詢，或者說，議員如何「參與立法」，是內閣制如何彰顯民意的重要組成部分。高談民意的公民團體，有必要認識議會如何運作，民意如何傳達，立法權要如何有效地監督行政權。
作爲起點，一項《撥款法案》在二讀階段開始後，只給予首批朝野國會議員兩天時間、第二批議員三天時間、第三批議員四天時間、第四批議員五天時間，就必須準備好有素質地「參與立法」，如此制度設計，能够有效傳達民意與保障立法權有效監督行政權嗎？
 王維興 |
馬來西亞國會研究智庫——政改研究所（KPRU）創辦人。 |
本文內容係作者個人觀點，不代表燧火評論立場。
