非政府組織其實已經成為東南亞推進民主化進程的重要力量。事實上，一些東南亞國家公民的平等和民主意識有所增強，社會的彈性和活力有所增加，民主政治環境獲得明顯改善，這些都與公民社會的崛起脫不了關係。無論從那一個面向——政府思維、人民思維、公民社會思維——來看，新加坡公民社會的前景並不樂觀。新加坡中產階層是很特殊的一群。長期以來在強大的政府庇護下成長，已經養成一種極為依賴的性格，個人缺乏獨立人格不說，群體也缺乏一種群體獨立的思考。反對黨也避免不了這種缺陷。
（照片來源／SIX-SIX News／Reuters）
【文／何啟良】
2015年新加坡全國大選全面開打，每一個選區都有競爭，提供給新加坡選民自從獨立以來每一位都可以投票的機會。從競選開始到成績揭曉，短短兩周，看到的、感染到的，都是政黨之間的競爭。非官方組織（NGO）——公民社會的核心要素、基礎和主體——明顯缺席。在新加坡這看來是理所當然的事，但是就民主制度之發展以及公共領域之擴充來說，毋寧是令人擔憂的。
政黨從事選舉競爭，最主要的目的就是贏得選舉，以取得執政的權力。選舉是人民選擇政府的程序，自是政黨競爭之事。然而公民社會，無論做為一個概念、議題、或輿論力量，也應該有一定的位置與角色。一個健全民主社會的發展，公民組織的參與是不可或缺的。哈佛大學政治學教授普特南（Robert Putnam）就認為，公民社會是一種社會資本（social capital），有助於建立社群的信任和價值觀，促進社會中的相互了解和關聯，提升共同利益。其政治意義是毋庸置疑的。他認為，即使是非政治性團體的公民社會，對於民主制度而言，亦至關重要。大體而言，政治學界將公民社會界定為國家與個人之間的一個具有公共性質的社會作用領域，強調公民參與公共政治的積極性。公民社會使得人的得以存在和發展，是一個自由社會的體現，因此神聖不可侵犯。
（照片來源／South China Mourning Post／AFP）
公民社會組織消極被動
然而，新加坡公民社會在公共領域的思維裡，尤其是大選期間，占據了一個微乎其微的地位。公民社會組織表現亦極為消極與被動，不只沒有成為民眾行使話語權和政治參與的一個重要渠道，也沒有扮演民眾和國家之間的溝通橋樑。他們基本上在民眾政治資訊最多、意識極高的時期，完全擯棄了他們應扮演的神聖任務。
先看各黨的競選宣言與綱領。這些文件目的當然是爭取國人的支持，許多空泛的口號不說，較具體的政策提議都集中於民生、經濟、就業、國家治安問題，且強調國家機關的分量和角色，換言之，「政府可以做什麽」。如何建立個體、獨立、自由，具有積極意義的私人運作空間卻只字未提。更抽象的概念，如經濟自由化、政府管制放鬆、私有化政策等更加付諸闕如。在競選期間，無論是媒體的宣傳或群眾大會的交鋒，兩個陣營除了叫罵、互責之外，談論政策是也是集中在「政府能夠做什麽」。這是新加坡政治一個特色，即政客與人民的思維，往往是被「政府」這一個概念框住，跳不出去，也不願意跳出這個他們認同和極為熟悉和舒服的「鐵籠」。政客不用說一定要建立本身存在的合理性，人民也習慣只要求政府做更多、更好，而不是思考政府不能做什麽，個人與家庭能夠做什麽、公民社會能夠做什麽。
這種依賴政府權威的思考模式，是新加坡公民社會的最大敵人。我們實在不願意說政府與公民社會的關係是一種零和關係，但是新加坡實際環境確實如此。理想上，國家機關與公民社會相互制約，並相互依存。公民社會一方面保護了個人利益不受國家政權的侵犯，另一方面也確定了國家的活動範圍。越民主的社會，公民社會就越強。例如擁有一定民主傳統的菲律賓，政治領域的公民社會就相對活躍。在新加坡，政府的強大長期以來造就了一個微弱的公民社會。事實上，政府也不願意與公民社會分享權力。制度性障礙使得民間組織發展面臨著多重困境（註冊、定位、資金、人才等）。公民社會所提倡的自力更生、自助自給的社會公義活動等，都會被強大的政府所掩蓋，缺乏主導性和積極意義。弔詭的是，新加坡人民自己心目中沒有「人民」 只有「政府」，這才是關鍵所在。
獨立後的新加坡一直嚴格控制民間組織，雖然上世紀八零年代開始有一點改變，但是其主軸卻是一致的。公民社會組織日益增多，從事環境保護、婦女保護、言論自由和維護消費者權益等活動，但是處境極為尷尬，常在邊緣遊走。應該說，其數量和活動的增加與周圍的大環境和新加坡社會的多元化有關。八零年代開始，東南亞主要國家非政府組織的數量呈現快速增長趨勢。以菲律賓來說，從1984年的23,800個，增加到1996年的70,200個，現在數目已過百萬。鄰國馬來西亞也有同樣的趨勢，90年代正式註冊的非政府組織數量為183個，其中八零年代以前成立72個，八零年代成立41個，九零年代成立70個。數字也一直增加。
（照片來源／Today Online／Reuters）
NGO在關鍵時刻沉默
新加坡非政府組織（如Community Action Network、婦女行動及研究協會AWARE 、MARUAH等）涉及到人權、婦女、扶貧、消費者運動、環境等議題，它們數量的增加相應著社會的多元化，註冊的團體也是非政治性為多。在此次選舉中，很明顯這些非政府組織本身也沒有發揮教育、啟蒙的作用，沒有扮演輿論領導的角色，開導人民、表示立場。大選之前發生了余澎杉事件，還有一些團體在芳林公園表示抗議，在書面上也有表示異議。看來他們在個別事件上還會為公義發言，然而來到議題泛雜的政黨選舉，大家都沉默無語了。是新加坡條令不允許公民社會論政嗎，還是他們選擇沉默？新加坡選民當然看到鄰國馬來西亞近月來凈選盟（BERSIH）社會動員之龐大，其目的之政治性是不言而喻的，然而人民狹隘的眼光看到的是一個動蕩的社會，也不會思考非政府組織其實已經成為東南亞推進民主化進程的重要力量。事實上，一些東南亞國家公民的平等和民主意識有所增強，社會的彈性和活力有所增加，民主政治環境獲得明顯改善，這些都與公民社會的崛起脫不了關係。
無論是從那一個面向——政府思維、人民思維、公民社會思維——來看，新加坡公民社會的前景並不樂觀。新加坡中產階層是很特殊的一群。長期以來在強大的政府庇護下成長，已經養成一種極為依賴的性格，個人缺乏獨立人格不說，群體也缺乏一種群體獨立的思考。反對黨也避免不了這種缺陷。這個中產階層在養尊處優的同時常有怨言，但是指責的永遠不是自己，而是他人（即政府）。這一群人是短視的，他們看不到全球化國家五十年後的政治前景其實是掌握在人民的手中，而不是他們一直依賴的國家機關。他們選擇非民主進程，就更不用說公民社會的茁壯了。如果工人黨主席林瑞蓮大選後所言「選民不讓工人黨擴大勢力」是準確的話，那麽我們亦可以進一步說「選民更不想讓公民社會擴大勢力」。背後的諸多深層原因，政府長期對反對勢力的存在視為社會「分裂」的因素，和對非政府組織根深蒂固的不信任和防範心態，都是因素。
此次大選成績（行動黨69.9%；反對黨30.1%）可以從不同角度詮讀，就公民社會與公共空間角度論之，顯示新加坡中產階級顯然沈浸在經濟發展主義和消費習慣之中，依賴政府推動經濟成長，要求政治穩定帶來的一切福利和好處。他們選擇逃避民主改革的要求，選擇了公共空間的縮小，也選擇了公民社會的不會受到重視的命運。我們看到一種非官方的文化批判領域的衰退。唯一的曙光，是網絡媒體。它還有可能成為公共領域的重要組成部分和推動公民社會發展的重要力量。一個支配性政黨下治理、缺乏民意基礎的公民社會，不可能有太多作為。這就是大選後新加坡公民社會進程的真實寫照。
（原刊於新加坡《怡和世紀》第27期，2015年。感謝作者慨允授權轉載，文中小標題和配圖為本刊所加。）
 何啟良 |
政治學者，馬來西亞南方大學學院副校長，曾任職於新加坡國立大學、東南亞研究所、南洋理工大學、馬來西亞拉曼大學中華研究院。 |
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